Home » 2013 » november

Monthly Archives: november 2013

Schijnvrijheid: Waarom de kanteling van de civil society niet tot grotere maar kleinere handelingsvrijheid van bewoners leidt

Erik Sengers

Door Erik Sengers

Eigen lokaal initiatief 

Sinds enige jaren woon ik met veel plezier in het Amsterdamse stadsdeel Zuidoost, in de Bijlmermeer. De grote honingraatflats zijn verdwenen en vervangen door eengezinswoningen, maar een van de typerende eigenschappen van de samenleving in Amsterdam Zuidoost is gebleven: de hoge mate van zelforganisatie van de bewoners. Dat heeft een geschiedenis die terug gaat tot het ontstaan van de moderne bebouwing. In het begin van de moderne Bijlmer was er behalve een hoop zand helemaal niets voor de bewoners en moesten ze alles zelf regelen. Voor de vrije en ondernemende types die er kwamen wonen was dat een mooie oefenplaats. Garageboxen werden gekraakt om er cafés in te maken. Toen het televisieprogramma niet beviel werd er een eigen kabelsysteem aangelegd. Met de komst van de Surinaamse en Afrikaanse migranten kreeg de zelforganisatie een nieuwe impuls. Om tegemoet te komen aan de wensen en belangen van de eigen groep ontstonden eigen cafés, winkels, vervoermiddelen (de snorder), en bij gebrek aan ruimte voor kerkelijke bijeenkomsten trok men in de leegstaande garages in. Tegenwoordig vervullen de zelforganisaties belangrijke rollen: ze bieden steun aan migranten in Nederland, in situaties van armoede wordt voorzien in onderlinge hulpverlening en bemiddeling (bijvoorbeeld goedkope eethuisjes), en ook in zorg en welzijn wordt door gespecialiseerde aanbieders ingespeeld op de behoeftes die bepaalde groepen hebben. Samen met de oude vormen van zelforganisatie die nog steeds bestaan geeft dit stadsdeel een breed en gevarieerd beeld van wat zelforganisatie en bewonersinitiatief zou kunnen zijn, en dat maakt misschien waarom het daar zo leuk wonen is.

     Nu is Amsterdam Zuidoost met deze initiatieven uniek noch ideaal. Ook in andere delen van het land vinden we een rijk verenigingsleven en sociale initiatieven – en soms beter -, en de etnische verscheidenheid van de initiatieven in Amsterdam Zuidoost geeft ook haar eigen problemen. Maar dit soort sociaal initiatief en zorg voor elkaar is wat de politiek graag ziet als het gaat om de herziening van de verzorgingsstaat. Het uitgangspunt bij deze herziening is dat er geen voorzieningen zijn waar mensen recht op hebben, maar dat er goed gekeken wordt naar de situatie waarin mensen zich bevinden en welke hulp ze in die situatie nodig hebben. En in het beoordelen van de hulpvraag wordt met name gekeken naar het sociale netwerk waarin mensen zich bevinden: kan dat niet meer aangesproken worden zodat er minder met (dure) publieke middelen gewerkt hoeft te worden? Op deze manier wordt, zo hoopt de wetgever, de eigen kracht van mensen meer gestimuleerd en minder afhankelijkheid opgeroepen, en wordt de samenleving uitgedaagd meer haar verantwoordelijkheid te nemen door een grotere inzet van vrijwilligers en mantelzorgers. Op deze verandering in het beleid is een hoop aan te merken (Baart, Jager-Vreugdenhil), maar de gemeenten – die er voor verantwoordelijk worden – zijn reeds druk bezig deze uitgangspunten in hun lokale beleid in te passen en toe te passen.

     Twee termen duiken in de discussie over de Wet maatschappelijke ondersteuning, die het kader vormt voor deze herziening, steeds weer op: het ‘maatschappelijk middenveld’ of de ‘civil society’, en ‘kanteling’ in combinatie met ‘Gesprek’. Met het eerste wordt bedoeld dat een groter beroep wordt gedaan op de samenleving en haar structuren om zorg en steun te verlenen aan medeburgers: buren, familie, vrienden en kennissen. Het is niet meer de overheid of een andere publieke instantie die met een aanbod klaar staat als er een hulpvraag opkomt, maar het is eerst de samenleving die aan zet is. De overheid kan dat faciliteren of stimuleren, maar zal pas in tweede of derde instantie handelend in de probleemsituatie optreden. Met het tweede, ‘Kanteling/Gesprek’, wordt bedoeld dat ambtenaren, beleidsmakers, uitvoerders en beoordelaars op een andere manier moeten gaan kijken: niet meer vanuit de wetgeving en de financiën beoordelen of een hulpvraag gehonoreerd kan worden, maar specifieker kijken of en hoe een hulpvraag gehonoreerd kan worden. Deze ‘kanteling’ in de mindset van ambtenaren moet echter ook in de hoofden van de hulpvragers plaatsvinden: ik krijg niet meer zomaar hetzelfde pakketje als mijn kennissen, maar zal meer zelf moeten doen en me tevreden stellen met een andere oplossing.

     In dit artikel wil ik deze twee termen uit de beleidstaal rondom de Wet maatschappelijke ondersteuning nader analyseren en bespreken. Mijn indruk is namelijk dat ze op een bepaalde manier gebruikt worden die niet recht doet aan de wetenschappelijke beleving en aan de beleving van de hulpvragers. Het is de bedoeling dat er meer ruimte komt voor eigen initiatief en meer aangesloten wordt bij lokale en individuele voorkeuren, maar als de beleidsstukken goed gelezen worden zien we dat tegelijkertijd de controle van de overheid niet vermindert, maar juist vergroot wordt. Om mijn veronderstellingen te toetsen kijk ik allereerst in beleidsstukken wat er met deze termen bedoelt wordt. Met name stukken van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, die de wetgeving vertalen naar het lokale praktische niveau, zijn daarvoor behulpzaam. Ook stukken van de gemeente Amsterdam waar ik als voorzitter van de Wmo-Adviesraad stadsdeel Zuidoost gemakkelijk toegang toe heb, kunnen daarvoor gebruikt worden. Vervolgens wil ik deze termen evalueren met als vraag: wat zegt dit over de verhouding tussen overheid, burgers, en maatschappelijk middenveld?

 

Vrijwillig of duurzaam
Civil Society in Amsterdam

De realisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning is in Amsterdam ingewikkelder dan het in andere gemeenten toch al is. Zorgt het hoge tempo van de decentralisaties, in combinatie met de bezuinigingen, de onduidelijke en steeds veranderende wetgeving, en de ambtelijke houding die veranderd moet worden toch al voor moeilijke processen, in Amsterdam komt er nog iets bij. Doordat de wetgever besloten heeft dat de stadsdelen in de huidige vorm opgeheven moeten worden, die voorzien waren van uitgebreide bevoegdheden op het gebied van zorg en welzijn, gaat de invoering en realisatie van de Wmo gepaard met een nieuwe taakverdeling tussen centrale stad en stadsdelen, waarbij de centrale stad het beleid sterker gaat bepalen en de toekomstige bestuurscommissies meer op de uitvoering gaan zitten. Ook dit moet leiden tot een bezuiniging omdat een aantal (financiële, beleidsmatige) kaders centraal worden vastgesteld en dubbelingen voorkomen moeten worden. In 2013 werd over die taakverdeling een felle politieke strijd gevoerd, wat ook gevolgen had voor de voortgang van de veranderingen in zorg en welzijn, en waarin ook de Wmo Adviesraden (naast de centrale stad heeft elk stadsdeel zijn eigen Wmo Raad of platform) hun weg moesten vinden. Maar omdat de wetgever duidelijk gesproken heeft dat de politieke zelfstandigheid van de stadsdelen opgeheven moet worden en dat dat voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 gerealiseerd moet zijn, worden verschillende beleidsterreinen waaronder de Wmo alvast via de nieuwe structuren aangestuurd.

     In dit kader werd op 19 november 2012 het beleidsstuk ‘Afspraken Wmo Basisvoorzieningen stadsdelen’ vastgesteld door het overleg van de portefeuillehouders van de stadsdelen voor het veld zorg en welzijn. Hierin werd bepaald welke Wmo-voorzieningen en van welk niveau het stadsdeel minimaal moet aanbieden en waarop alle Amsterdammers kunnen rekenen mochten zij zelf, met behulp van hun eigen netwerk, niet in staat zijn te participeren in de samenleving. Meer mag natuurlijk altijd, evenals het formuleren van andere doelgroepen als de samenstelling van de buurt erom vraagt – mits de financiën het toelaten. Er worden vijf beleidsvelden genoemd die de stadsdelen moeten gaan behartigen: 1. Versterken van de vrijwillige inzet en de informele netwerken, 2. Mantelzorg, 3. Activerende dagbesteding, 4. Maatschappelijke dienstverlening en 5. Informatie en advies door sociale loketten. Het is de bedoeling dat niet alleen de stad en de stadsdelen zo beter op elkaar aan gaan sluiten met hun activiteiten, maar dat ook de verschillende basisvoorzieningen elkaar versterken. Het beleidsstuk noemt als voorbeelden: “De bezoeker van een bewonersactiviteit zal na verloop van tijd gaan meehelpen aan activiteiten. Vrijwilligers bouwen een sociaal netwerk op, waar zij zelf ook een beroep op kunnen doen wanneer dit nodig is”. Maar er zit ook een rode draad in het beleidsstuk: “Wat alle activiteiten gemeen hebben is dat zij de zelfredzaamheid van Amsterdammers vergroten”. Tenslotte is het beleidsstuk toekomstwijzend, want eventuele ontwikkelingen in de zorg (er worden wijkteams opgericht die buurtzorg verlenen) moeten hierin ingepast kunnen worden. In het voorjaar van 2013 heeft elk stadsdeel besloten over het uitvoeringsplan van deze basisvoorzieningen, die 1 januari 2014 gerealiseerd moeten zijn.

     Gezien de vraagstelling van dit artikel wil ik kort inzoomen op de eerste twee beleidsvelden – vrijwillige inzet en mantelzorg – om vervolgens het beeld van ‘civil society’ in deze beleidsstukken iets uit te werken. Bij de vrijwillige inzet wordt begonnen met de (verder niet onderbouwde) constatering dat er al veel vrijwilligersinzet is in de stad maar dat meer mensen iets zouden willen doen. Ook wordt geconstateerd dat veel bewoners meer zelfredzaam kunnen zijn als ze vrijwillige hulp zouden krijgen. Daarop wordt als beleidsdoel geformuleerd dat vrijwillige inzet gestimuleerd en gesteund moet worden zodat meer mensen zich verantwoordelijk voelen voor elkaar en het gebruik van voorzieningen beperkt wordt. Als doelgroep voor dit beleid wordt “…alle Amsterdammers zie zich in willen zetten voor de samenleving…” gezien. Maar niet elke Amsterdammer is in staat om vrijwillige inzet te geven. Daarom worden twee groepen met name genoemd als doelgroep voor het activeren van vrijwillige inzet: ouderen met een beperkt netwerk en volwassenen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, omdat deze groepen in een sociaal isolement dreigen te raken. Met andere woorden: deze groepen moeten worden geactiveerd om zich ‘vrijwillig’ in te zetten voor de samenleving – de wethouder die werklozen wil verplichten zich in te zetten voor de buurman staat niet alleen. Het stadsdeel moet vervolgens een actieve rol krijgen in het werven, bemiddelen en opleiding van vrijwilligers, en zorgen dat de voorzieningen (waaronder huisvesting) daarvoor beschikbaar zijn, met name op die gebieden die voor het stedelijk beleid van belang zijn.

     Mantelzorg wordt in het beleidsstuk omschreven als informele zorg op langdurige basis verleend aan mensen die door ziekte of handicap beperkt zijn hun in dagelijkse functioneren. Daarna wordt gezegd dat de gemeente mantelzorg belangrijk vindt, al wordt er niet bij gezegd waarom, en dat de gemeente met een aanbod wil komen om overbelasting te voorkomen. Met name voor mantelzorgers die een andere culturele achtergrond hebben, die dementen verzorgen en die heel lang zorg verlenen dreigen volgens de notitie overbelast te raken. Als oplossing dienen de stadsdelen via de sociale loketten informatie en advies te geven aan mantelzorgers over waar ze ondersteuning kunnen krijgen, en als de situatie uit de hand loopt moet de maatschappelijke dienstverlening met oplossingen komen. Ook moeten vrijwilligers de taak van de mantelzorger tijdelijk kunnen overnemen (‘respijtzorg’); het stadsdeel moet de vrijwilligers werven en begeleiden. In de organisatie hiervan spelen de sociale loketten wederom een rol en ze dienen de informatie ook digitaal aan te bieden en mantelzorgers actief op te zoeken. De stadsdelen moeten ook afspraken maken met huisartsen en gezondheidscentra over de aandacht voor mantelzorgers. Tenslotte moet er in de stadsdelen jaarlijks een blijk van waardering uitgesproken worden door het stadsdeel. De centrale stad wordt ervoor verantwoordelijk dat er voldoende professionele ondersteuning en begeleiding van mantelzorgers is.

     Er wordt in het beleid blijkbaar nogal wat verwacht van de vrijwilliger, de vrijwillige mantelzorger, de vrijwilliger die de mantelzorg vervangt, en van informele sociale netwerken in het algemeen. Dat blijkt geen toeval te zijn omdat dat de definitie is van ‘civil society’ die als een rode draad door het stuk loopt. Zo staat op p. 3 dat de basisvoorzieningen gericht zijn op de randvoorwaarden voor een sterke civil society, “…omdat in een sterke Civil Society mensen zich verantwoordelijk voelen in de zorg voor elkaar” en een sterke civil society preventief (minder beroep op voorzieningen) en curatief (een vangnet voor mensen die het tijdelijk niet redden). Ook in andere documenten van de gemeente Amsterdam wordt ‘civil society’ op deze manier gedefinieerd. In het ‘Uitvoeringsprogramma maatschappelijk meedoen 2008-2010’ van de Dienst Zorg en samenleven staat ‘civil society’ (een term die “…is overgenomen van het Rijk…”) voor het geheel aan sociale netwerken en verbanden in de samenleving en de vrijwillige participatie van burgers daarin. De gedachte is dat participatie leidt tot een sterke civil society en andersom dat een sterke civil society uitnodigt tot participatie. Omdat dit past binnen de (bezuinigings)filosofie maakt de overheid de versterking van de civil society tot een speerpunt – in deze nota op het gebied van (informele) zorg en actief burgerschap. Daarmee ligt deze nota eigenlijk ten grondslag aan de beleidsnota Wmo basisvoorzieningen. Op een soortgelijke manier komt het begrip civil society ook weer terug in de proeftuinen voor zorg en jeugd, als het vrijwillige netwerk van bewoners.

 

Overheid en vrijwilligheid
De nota’s maken duidelijk dat het Amsterdamse stadsbestuur een flinke vinger in de pap wil houden in de opbouw en ontwikkeling van de samenleving. Met alle goede bedoelingen die daarbij komen staat de financiële motivatie die de wetgever daarbij erg centraal: meer eigen initiatief door de samenleving opgepakt maakt zorg en welzijn goedkoper. Centrale term daarbij is ‘civil society’. Maar wat is dat eigenlijk? In de sociologie staat dat begrip, ook wel maatschappelijk middenveld genoemd, voor het institutionele domein tussen staat en economie, waarin mensen zich vrijwillig aansluiten (Zijderveld, Van Hoof). Twee dingen vallen daarin op. Ten eerste is civil society het gebied van de samenleving dat zich bevindt tussen staat en economie en het wordt dus niet geregeerd door de regels van die gebieden. Het is het gebied dat dus niet wordt gereguleerd door geld (economie) en macht (staat). Op eenzelfde manier wordt private, informele sfeer van de civil society onderscheiden, de sfeer die gereguleerd wordt door familiebanden en nabuurschap. Het gaat positief gezegd om het gebied van de samenleving waar mensen zich op vrijwillige basis aaneensluiten voor het algemeen goed, dus in verenigingen, vakbonden, partijen, kerken en dergelijke. Ten tweede zijn het institutionele verbanden, dus duurzaam, georganiseerd, geregeld door statuten, met een interne taakverdeling. Het gaat dus om vrijwillige inzet, maar een waardoor je boven jezelf in abstracte zin uitstijgt.

     In vergelijking met de omschrijving die de gemeente Amsterdam hanteert, levert deze definitie twee cruciale verschillen. Het eerste is dat de gemeente de civil society ziet als informele zorg voor elkaar en voor de buurt en niet als een institutioneel, duurzaam domein. Anders gezegd: de mantelzorg zit in het informele domein, maar de kruisverenigingen van vroeger (wit-geel voor de katholieken en oranje-groen voor de protestanten) zaten in het domein van de civil society. Mantelzorg is informeel en persoonlijk, een kruisvereniging is institutioneel en vrijwillig bestuurd ten behoeve van de meer of minder anonieme ander – hoewel daar wel degelijk professionals ingezet kunnen worden. Door dit verschil te negeren versluiert de gemeente Amsterdam, maar veel andere gemeenten en het rijk doen dat ook, een belangrijke inzet van het Wmo beleid en zorgt ze voor misverstanden met de burgers in de communicatie over dit beleid. Het gaat er namelijk niet om, om taken van de verzorgingsstaat terug te geven aan het maatschappelijk middenveld. Sterker nog, het maatschappelijk middenveld op het terrein van zorg en welzijn is inmiddels al lang geleden door middel van subsidies en regulering in de sfeer van de staat getrokken (Sengers), en dat is wat er nu wordt wegbezuinigd. Nee, de insteek van het beleid is om de taken in zorg en welzijn te delegeren naar de informele sfeer, juist niet naar het (te duur geachte) institutionele middenveld. Het veel gehoorde verwijt, dat Wmo beleid gebruikt wordt om de verantwoordelijkheid van publieke organisaties ‘over de schutting te gooien’ naar de individuele burger, die vervolgens maar zelf maar moet zien hoe dit probleem op te lossen (onder het mom van ‘civil society’) wordt hiermee bevestigd.

     Het tweede cruciale verschil van de sociologische definitie van ‘civil society’ met de beleidsstukken van de gemeente Amsterdam, is het aspect van vrijwilligheid. Het kenmerk van de civil society is juist dat de burger zèlf bepaalt wat hij of zij goed vindt voor het algemeen welzijn. Dat was de waarlijk revolutionaire verandering die met de Franse Revolutie over het gehele Europese continent de oude regimes omver gooide en de weg voorbereidde voor een burgerlijke samenleving, een idee die nog steeds op veel plaatsen van de wereld bevochten moet worden. Het gaat in een dergelijke samenleving de overheid niet aan om burgers te sturen in hun vrijwilligerswerk, om bepaalde groepen te zeggen dat het goed voor ze is om vrijwilligerswerk te doen, om het te sanctioneren als burgers dat niet willen doen, en vooral niet om te zeggen wat voor de samenleving zinvol vrijwilligerswerk is en wat niet. Ook gaat het de overheid niet aan om te zeggen waar die vrijwillige burger zijn of haar scholing en vorming moet halen, en daarmee dus wat de inhoud en insteek daarvan moet zijn. Nogmaals, in een vrije burgerlijke samenleving zijn het die autonome burgers zelf die bepalen wat goed is voor de samenleving. Op het moment dat de overheid zich op een manier gaat bemoeien met het maatschappelijk middenveld zoals beschreven in de Amsterdamse nota’s, wordt het getrokken in de sfeer van de politiek (macht) en houdt het op maatschappelijk middenveld te zijn. We zouden het zelfs nog kunnen aanvullen: en omdat de financiële aspecten van de betekenis van het maatschappelijk middenveld in het beleid zo centraal staan, wordt het bovendien nog in de sfeer van de economie (geld) getrokken.

     Op deze manier wordt het eigen initiatief van mensen dus niet gestimuleerd, maar juist gesmoord. Zonder dat het uitdrukkelijk naar voren komt, zullen mensen ervaren dat ze in hun vrijwillige inzet bepaald en gestuurd worden door andere belangen dan die van hun eigen inzet. Dat werkt niet erg bevorderend. Ook de dreiging van sancties of de goedbedoelde bemoeizorg (bij de ‘doelgroepen’ van het vrijwilligersbeleid) werkt niet bevorderend voor het maatschappelijk middenveld en zeker niet voor de kwaliteit van de geleverde vrijwillige diensten. Vrijwillige maatschappelijke betrokkenheid en mantelzorg komen vanuit de mensen zelf, omdat ze een intrinsieke motivatie hebben iets goeds te doen en dat belangrijk te vinden. De overheid heeft vanuit de aard der zaak geen invloed op de organisatie en werking van de civil society, noch op de (door diezelfde overheid) gewenste effecten ervan. Wetenschappelijk onderzoek heeft wel aangetoond dat een sterke civil society bepaalde positieve effecten heeft (Putnam), maar afdwingen kun je die als overheid niet. Kortom: de overheid dient zich dus verre te houden van de civil society, juist om die civil society te behouden.

     Wil de overheid de structuur en werking van de civil society positief beïnvloeden, dan moet ze niet direct ingrijpen, maar eerder aan de randvoorwaarden iets doen. Dit staat ook zo geschreven in de beleidsstukken, maar wie ze leest moet constateren dat die randvoorwaarden zeer duidelijk en sturend worden opgesteld. Dat gaat zo niet werken. Wat de overheid kan stimuleren is dat de burgers elkaar in een veilige en schone, publiek toegankelijke ruimte kunnen ontmoeten en contacten aangaan waar ze met elkaar over hun gezamenlijke belangen kunnen spreken. Dus dat betekent dat er goede buurtvoorzieningen moeten zijn, dat de speeltuinen goed onderhouden moeten worden, dat er bereikbare sportvelden zijn, dat de openbare ruimte goed onderhouden wordt, dat er plekken zijn voor ontspanning en spel. En ook bij vrijwilligerswerk en mantelzorg geldt het adagium ‘jong geleerd is oud gedaan’ dus betrek ook de scholen bij vrijwilligerswerk in de publieke sfeer. Erken het werk dat migranten doen in de Nederlandse samenleving, voor elkaar en voor die samenleving, en erken dat zij vrijwilligerswerk en mantelzorg doen op een manier die ons vreemd is. Maak het gemakkelijker om coöperaties op te richten en betrek die bij het beleid (boeken Eburon). Kortom: maak het mogelijk dat de sociale structuur in stand blijft. Ironisch genoeg is dit nu juist waarop bezuinigd wordt: buurthuizen sluiten, er is minder geld voor de openbare ruimte, centraal gelegen sportvelden moeten wijken voor woningbouw, de maatschappelijke stage is weer geschrapt, ambtenaren zijn nog huiverig om eigen initiatieven uitgangspunt van beleid te nemen.

 

Zingeving geïnstrumentaliseerd
‘Kanteling’ en ‘Gesprek’

Het beleid rondom de Wmo bevat een aantal begrippen en neologismen die onder de bevolking nog niet bekend zijn, maar onder de betrokken ambtenaren ingeburgerd zijn en stevig bediscussieerd worden. Het gaat hier met name om de begrippen ‘De Kanteling’ en ‘Het Gesprek’ (beide met een hoofdletter). Met ‘Kanteling’ wordt bedoeld dat er in het beleid niet meer wordt uitgegaan van een voorzieningenaanbod, maar van een compensatieplicht: alleen als de burger niet meer kan of in het sociale netwerk iets niet kan oplossen, moet de gemeente inspringen. De burger heeft geen ‘recht’ op voorzieningen, maar er moet bekeken worden wat in de specifieke situatie nodig is. Daartoe dient het ‘Gesprek’ met die burger, liefst zo persoonlijk mogelijk.

     Dit lijkt logisch en aannemelijk, maar is voor ambtenaren en voor burgers een totaal andere manier van werken en van verhouding tot elkaar.[1] Omdat elke situatie anders is, mag elke gemeente haar eigen vorm geven aan dit gesprek – typisch voor de Wmo is de flexibiliteit maar tegelijkertijd openheid (u mag ook zeggen vaagheid) van de regelgeving en beleidslijnen op dit punt. Vandaar dat binnen de VNG een aantal brochures is (en wordt) ontwikkeld die met voorbeelden aangeven hoe Kanteling en Gesprek vorm kunnen krijgen.[2] Met name de derde brochure heeft een aantal ingrijpende consequenties voor burgers en hun vrijheid van godsdienst.

     Het idee voor het Gesprek is afkomstig van toenmalig staatssecretaris Ross-Van Dorp. Haar stond een ‘gesprek aan de keukentafel’ voor ogen als nieuwe manier van werken binnen welzijnsland. Het is niet meer de klant die naar een functionaris op kantoor komt, maar de functionaris die de klant in diens eigen omgeving bezoekt. Zo kan duidelijker worden wat de hulpvrager echt nodig heeft om zelfredzaam te zijn of om te participeren in de samenleving, of er niet andere, onderliggende problemen zijn, of niet eerst het huis opgeruimd moet worden voordat de scootmobiel komt bijvoorbeeld. Ook kan in een dergelijk gesprek beter gesproken worden over de steun die iemand in zijn sociale netwerken heeft. Misschien zijn er wel andere (goedkopere) oplossingen om een bepaald doel te bereiken dan de voor de hand liggende.

     In ieder geval moet in zo’n gesprek duidelijk worden hoe en in hoeverre de gemeente aan haar compensatieplicht moet of kan voldoen. Een gesprek kan plaatsvinden op initiatief van de burger zelf, van hulpverleners of van mensen uit het sociale netwerk van de burger. Het kan plaatshebben met een ambtenaar, met een ouderenadviseur of met een medewerker van een welzijnsorganisatie. De Wmo laat daarin de gemeenten vrij. Het moet de hulpvrager echter duidelijk zijn dat dit Gesprek slechts een inventarisatie is van wensen en dat dit losstaat van de echte aanvraag. Die volgt op het Gesprek, dat op zichzelf geen garantie is voor het honoreren van de aanvraag.

     De gemeente moet volgens de Wmo de burgers compenseren als er beperkingen zijn in het voeren van het huishouden, het verplaatsen in en om de woning en in de omgeving, en in het aangaan van sociale contacten. Hoe dient het gesprek daarover gevoerd te worden zodat er concrete resultaten geboekt worden? Allereerst is het van belang de vraag van de hulpvrager te verhelderen en die moet daarvoor in het Gesprek de ruimte krijgen zijn verhaal te doen: geen gestructureerde interviews dus of denken in voorgegeven oplossingen, maar uitgaan van de vraag. Vervolgens moet gekeken worden wat in deze specifieke situatie een passende oplossing is. Een zekere creatieve houding van de gespreksvoerder is daarbij nodig. Soms is het goed dat er iemand bij dat gesprek is, bijvoorbeeld bij ouderen of mensen met een lichte verstandelijke beperking.

     De gespreksvoerder moet expliciet breder kijken dan alleen de hulpvraag, en eventueel een vraag kunnen verbinden met andere gemeentelijke afdelingen of sociale voorzieningen en dus op de hoogte zijn van de sociale (ambtelijke) kaart. De gespreksvoerder moet er daarom op getraind zijn om door te kunnen vragen, zodat de vraag helder wordt en de burger op eigen kracht wordt aangesproken. Die moet op zijn beurt in het Gesprek ook een zekere mate van openheid betrachten, zodat dit Gesprek ook goed gevoerd kan worden. Ten slotte moet de gespreksvoerder in staat zijn om een verslag te maken van het Gesprek, waar ook de hulpvrager zich in kan vinden en wat kan dienen als bijlage bij de aanvraag.

     Het is dus duidelijk dat een Gesprek een diepgaande vorm van conversatie is waarbij persoonlijke zaken en vragen op tafel komen; tegelijkertijd is deze vorm open en vrijblijvend (er kunnen geen rechten aan ontleend worden), maar het gespreksverslag heeft wel een zekere status. Het is met name bij de diepte van het Gesprek dat de overheid volgens mij dreigt te ontsporen op het baanvak van de individuele vrijheid van zingeving en religie. Om dat duidelijk te maken zal ik enkele citaten geven uit het derde deel van de reeks Het Gesprek. In een Gesprek staat namelijk de vraag centraal

 

‘(…) welke betekenis de burger aan zijn situatie en beperking geeft, hoe hij die ervaart. De manier waarop de burger in het leven staat en wat voor hem echt belangrijk is, is zeer bepalend voor de oplossing die wordt gekozen. Wie scherp luistert, kan de “zingeving” bij de burger achterhalen en ontdekt (…) dat standaardoplossingen niet bestaan.’[3]

 

     Het is nodig individueel te denken om aan te sluiten bij de vraag, maar ook om bezuinigingen te halen. Elk gesprek, elke vraag is weer anders, en daarom moet de gespreksvoerder zich steeds de vraag stellen: ‘… wat doet ertoe, voor deze meneer of mevrouw? Wat geeft zin aan zijn of haar bestaan?’[4] Alleen op deze manier kan ook de eigen kracht van burgers worden aangesproken en hoeft er minder beroep te worden gedaan op Wmo-voorzieningen. Het gaat erom de vraag achter de vraag te ontdekken, zodat duurzame oplossingen gevonden kunnen worden. Daarvoor moet soms meer verteld worden over het persoonlijk leven, omdat het te maken heeft

 

‘(…) met de zeer bijzondere mix van persoonlijke aanleg en opvoeding, waarden en normen waarvoor iemand leeft. (…) Wil het Gesprek “passende oplossingen” bieden, dan zal de gespreksvoerder oog hebben voor dit zingevingsaspect.’[5]

 

Het is volgens de opstellers van de brochure van belang om het Gesprek op dit diepe niveau te voeren.

 

Greep op zingeving
We kunnen wat lacherig zeggen dat wat de VNG hier voorstelt over de gespreksvoerders in het kader van de Wmo-voorzieningen eigenlijk een profielschets van theologen/pastores en geestelijk verzorgers omvat. Maar de ondertoon is daarvoor te serieus, en de gevolgen voor de hulpvragers zijn te verstrekkend. Wat hier namelijk wordt voorgesteld, is dat de overheid een direct en alomvattend inzicht wil krijgen – met een beroep op het eigenbelang van de burger en op de besparing van de kosten in welzijn en zorg – in het zingevingsgebied van die burger. Mag de overheid dat weten? En staat dat in proportie tot het doel? Het is immers erg merkwaardig, in de context van een liberale rechtsstaat én in de Nederlandse traditie van de verhouding van religies en samenleving, dat de overheid zich direct en zo bepalend een weg baant naar het meest intieme en tegelijk kwetsbare dat een mens heeft: zijn visie op Het Goede Leven. Dat was altijd de sfeer van het individu zelf en van de religieuze genootschappen waartoe het zich bekende – en, mogen we erbij zeggen, van de confessionele maatschappelijke organisaties. Anders gezegd: een Gesprek blijft ondanks alle goede bedoelingen toch een ambtelijke bestandsopname van een bepaalde situatie en hulpvraag, en dat is iets anders dan een gesprek over levensbeschouwing en zingeving in een biografische context. Iedere pastor weet dat de beelden van Het Goede Leven veelkleurig zijn, ook bij een individu zelf, en dat dat niet bij een eerste gesprek al verhelderd kan worden.

     Bij de discussie die ik over dit onderwerp opriep in de LinkedIngroep van Wmo-raden merkten sommige leden op dat er wel manieren waren om deze bezwaren in de hand te houden. Inderdaad wordt in de brochures gesuggereerd dat het niet per se een ambtenaar hoeft te zijn die een Gesprek voert. Het kan ook iemand van een welzijnsstichting zijn, een ouderenbezoeker, apart opgeleide Wmo-consulenten (zouden het ook mensen uit de kerken kunnen zijn?). Dat is sympathiek, maar lost de kern van het probleem niet op: het is en blijft een ambtelijke bestandsopname van een bepaalde situatie, met een zeer bepaald functioneel doel, een doel dat deels in het gesprek gerealiseerd moet worden (namelijk: wijzen op alternatieven) en dat strijdig is met het karakter van een zingevingsgesprek.

     Ook wordt in de VNG-brochures aanbevolen iemand uit de persoonlijke sfeer bij het gesprek aanwezig te laten zijn (alsof het dat gemakkelijker maakt ‘de vraag achter de vraag’ te beantwoorden…). Verder kan de vraag gesteld worden wat er met de verslagen gebeurt en waar ze bewaard worden. Komen ze op het gemeentehuis? Blijven ze in de archieven van een toevallige welzijnsorganisatie? Worden ze betrokken bij andere of nieuwe aanvragen in het kader van de Wmo? (Antwoord op die laatste vraag: is mogelijk, want aanbevolen wordt bij bekende klanten geen nieuw Gesprek te voeren.) Er zal vast wel een privacydeskundige uit juridisch oogpunt naar kijken, maar dit is anders dan de ambtelijke geheimhouding die geestelijken hebben.

     Ten slotte is er nog een ethisch aspect aan de hele kwestie. Het jezelf openstellen en vertellen wat je diepste gevoelens zijn – wederkerigheid is immers een voorwaarde voor een goed gesprek – is nog geen garantie dat je de gevraagde hulp die je ten diepste wenst ook krijgt. Het gaat slechts om een bestandsopname van een bepaalde hulpvraag, maar de besluitvorming over het verzoek, sterker nog, de officiële aanvraag van een hulpverlenende dienst of voorziening, is een andere stap die niet met het Gesprek een-op-een verbonden is. Het voeren van een Gesprek is nog geen garantie dat je de hulp die in het Gesprek is gesignaleerd en omschreven ook daadwerkelijk krijgt. Dit is immers afhankelijk van het oordeel van de desbetreffende Wmo-ambtenaar en mogelijk ook van de beschikbare budgetten.

     Waarom zouden we dan ons hele zielenleven vertellen aan een (semi-, quasi-)ambtenaar? Anders gezegd en minder dramatisch: wordt de inhoud van het Gesprek op deze manier wel genoeg gewaardeerd, komt het individuele verhaal tot zijn recht? Worden mensen op deze manier wel serieus genomen met hun verhaal? In mijn ogen is de kans groot dat de daadwerkelijke hulpverlening in schril contrast komt te staan met de inzet die van de hulpvrager gevraagd wordt. De bedoeling is weliswaar dat door een betere aanpassing van het aanbod aan de individuele situatie de legitimiteit van de hulpverlening (en de bereidheid ervoor te betalen, ook van de belasting- en premiebetaler) toeneemt, maar mijn verwachting is dat de legitimiteit door deze discrepanties eerder zal afnemen.

 

 

Grotere of kleinere handelingsruimte? 

Het is een centraal kenmerk van de Wet maatschappelijke ondersteuning om meer flexibiliteit in het aanbod van zorg en welzijn te krijgen en om meer beroep te doen op de eigen, sluimerende krachten in de samenleving. Op deze manier kunnen mensen meer controle krijgen over hun leven en krijgen ze een hulpaanbod dat beter bij ze past. Dat moet mensen gelukkig en tevreden maken, waardoor ze het leven gemakkelijker aan kunnen. Als diensten meer met elkaar gaan samenwerken kan de hulpverlening versoepeld worden en gebundeld. Met de grotere vrijheid kunnen er ook nieuwe aanbieders opstaan die beter in kunnen spelen op de behoeften van de klanten of doelgroepen daarbinnen. Als we uitgaan van de goede bedoelingen van de wetgever zijn dit de aspecten die voorop staan en die de werking van de verzorgingsstaat moeten verbeteren en aanpassen aan de huidige wensen, en zijn de bezuinigingen een (zeer gewenst) neveneffect. Tegelijkertijd zijn er veel klachten over de toepassing van de Wet: de overheid vertrouwt er teveel dat op vrijwilligers en mantelzorgers wel de taken overnemen die voorheen door professionele werkers verricht werden. Bij deze mensen is er geen gevoel dat ze iets te kiezen hebben, maar de zorg voor buren en familieleden voor de kiezen krijgen.

     Het blijkt dat deze miscommunicatie ingebakken zit in de gebruikte terminologie van het beleid. Met fraaie woorden doet de overheid een beroep op het maatschappelijk middenveld, maar in feite doet ze een beroep op de veel amorfere ‘samenleving’ en eigenlijk op het private, informele gedeelte van die samenleving. Deze per definitie kwetsbare, gevoelige verbanden worden opgezadeld met een vraag die zo ingewikkeld is en zoveel kennis vraagt – en door de bezuinigingen wordt de norm voor hulp steeds hoger, dus er wordt steeds meer kennis en vaardigheden gevraagd van de informele sfeer – dat ze eigenlijk door professionals moet worden uitgevoerd. Dat kan het maatschappelijk middenveld wel organiseren (sterker nog: ten tijde van de verzuiling heeft ze dat gedaan) maar momenteel wordt het naar de verkeerde partij overgebracht. Daarbij is het veel ingrijpender dat de overheid zich bezig gaat houden met de keuzes die burgers in dat maatschappelijk middenveld willen maken. De overheid stuurt, met de bezuinigingsnorm in de achterhand, wat voor burgers zinvol is en niet, wat ze als participerende burger moeten doen en laten, waar ze hun sociale activiteit zinvol inzetten en waar niet, hoe ze hun leven dienen vorm te geven en welke steun ze daarbij van de samenleving kunnen verwachten.

     Feitelijk staat het maatschappelijk middenveld door dit soort maatregelen aan de kant. De civil society, als uiting van de vrije associatie van burgers, van bewoners die zich inzetten voor het algemeen welzijn, wordt eerder als lastig ervaren. Geven die wel weer wat de mensen werkelijk willen? Het klopt dat dat niet altijd even helder was. Maar nu wordt deze laag omzeild en gaat de overheid direct in gesprek met de burger, eigenlijk wordt die burger direct aangesproken. Dit is een proces van individualisering terwijl de insteek juist is om de solidariteit te bevorderen. Alleen staat de burger machteloos tegenover deze overheid die hij zelf heeft opgeroepen. Het was niet voor niets dat reeds De Tocqueville wees op het belang van intermediaire organisaties die de burger beschermt tegen direct ingrijpen van de overheid. Willen we de civil society echt zo versterken dat we er een beroep op kunnen doen, dan moet de overheid bevorderen dat de civil society zich kan ontwikkelen door mensen de gelegenheid te geven elkaar te ontmoeten, en vervolgens de keuzes die daaruit voortkomen respecteren.

 

Erik Sengers is godsdienstsocioloog en voorzitter van de Wmo-Adviesraad in stadsdeel Amsterdam-Zuidoost. Hij is werkzaam als stafmedewerker van de dienst Caritas van het bisdom Haarlem-Amsterdam en als docent (godsdienst)sociologie in het hoger onderwijs. Vorig jaar verscheen zijn boek Caritas. Naastenliefde en liefdadigheid in de diaconia van de kerk (uitg. Eburon)


 


[1]     Enkele aspecten worden besproken in P. Feijten & M. Kromhout, ‘Doe het zelf in de Wmo’, in: P. Schnabel, Van pech & rampspoed, Den Haag 2013, p. 33-36.

[2]     De serie Het Gesprek met de delen I: Bouwstenen voor de nieuwe modelverordening WMO; II: Praktische handreiking en III: Een stap verder is te vinden op de website van de VNG: www.vng.nl/dekanteling.

[3]     W. Huizing, C. Begemann & E. Bremer, Het Gesprek, deel III: Een stap verder, Den Haag 2012, p. 8 (cursief en aanhalingstekens in de originele tekst).

[4]     Idem p. 9.

[5]     Ibid., p. 10.

.

www.eburon.nl/caritas.